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改革开放以来我国民办幼儿教育的回顾与思考
来源：www.ynmnjy.com发布时间：2018年08月25日
改革开放以来我国民办幼儿教育的回顾与思考
按《社会力量办学条例》及《中华人民共和国民办教育促进法（草案）》（以下简称为《民办教育促进法（草案）》）的适用范围和相关规定，民办幼儿教育是指由国家机构以外的社会组织或个人承办的，主要利用非国家财政性经费，面向社会招收幼儿的幼儿教养机构的总称。即从举办者、经费来源和招生对象三方面鉴定民办幼儿园。其范围包括民营企业、民间团体及个人举办的幼儿园（纯私立的幼儿园）；也包括少数国有企事业单位、民主党派、政府机构所属的社会团体组织（如妇联、共青团、儿基会）占有部分产权的，但没有直接或间接利用国家财政性拨款创办的幼儿园。本文将主要在以上界定的范畴内讨论民办幼儿教育问题。
一、民办幼儿教育的发展历程
依民办幼儿教育的政策、规模和特征的变化，改革开放以来，我国民办幼儿教育经历了恢复调整、稳步提高及强化立法三个发展阶段。
1．恢复调整阶段（1978～1992年）。1978年下半年，党的十一届三中全会恢复了“实事求是”的思想路线，全社会以经济建设为中心，并提出了“百年大计，教育为本”的重教思想。民办幼儿教育同其他各类教育一起开始复苏。当然，由于文革的彻底破坏，底子太薄，到这一阶段末我国民办幼儿教育所占的份额仍极低。到1991年底，全国民办幼儿园只有1.2091万所，在全国幼儿园总数（16.4465万所）中只占7.35％，民办幼儿园中的幼儿为38.5万人，只占全国在园幼儿数（2209.29万人）的1.74％。
2．稳步提高阶段（1992～1997年）。1992年是我国改革开放逐步迈向深入的一个里程碑。1992年春，邓小平同志的南巡讲话强调“发展是硬道理”；党的十四大要求各级党政部门和领导同志要改变国家包办教育的局面，支持和鼓励民间办学。1993年，中共中央颁发的《中国教育改革和发展纲要》首次提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的发展民办教育的方针。在这一时期，我国民办幼儿教育发展迅速，在幼教事业中所占的比例几乎翻了一番。到1996年底，民办幼儿园已有2.4466万所，占全国幼儿园数（187324万所）的13.06％，民办园中的幼儿130.39万人，占全国在园幼儿数（2666.33万人）的4.89％。
在这一阶段，我国民办园的内部成分急剧变化。许多企事业单位因内部管理体制的改革和考虑到经济效益，纷纷关、停、并、转幼儿园。社会团体及个人办园、服份制园、外资办园等大量出现。转制园、园中园（或分园、连锁园）之类的介于公办和民办之间的过渡性幼儿园占有相当的比例。民办幼儿教育呈现出繁荣与混乱并存的局面，遍地开花但又良莠不齐。
3．强化立法阶段（1997年以来）。在这一时期，我国政府颁布了一系列有关民办教育的法规政策，试图规范混乱的民办教育市场。如1997年颁布了第一部专门规范民办教育的行政法规──《社会力量办学条例》，2002年12月颁布了《民办教育促进法（草案）》。在幼儿教育领域内，支持和规范民办幼儿教育的相关政策法规就更多。如1997年国家教委印发的《全国幼儿教育事业“九五”发展目标实施意见》、2003年3月国务院转发的《关于幼儿教育改革和发展的指导意见》等。这些政策法规促使我国的民办教育开始步入依法治教、规范办学的阶段。
在这一阶段，我国的民办幼儿教育稳步上升，并有加速发展之势。1997年至2001年，我国民办幼儿园数分别为2.4643万、3.824万、3.702万、4.4万和4.4526万所，分别占当年幼儿园总数的13.5％、17.00％、20.44％、25.03％和39.84％，2001年民办园中的幼儿约342万人，占全国在园幼儿（2021.84万人）的16.05％。从2001年民办幼儿教育的规模可以看出，民办幼儿教育确已成为我国幼儿教育事业中不可忽视的组成部分。
民办幼儿教育不仅是我国幼儿教育事业中不可或缺的一部分，也是我国民办教育事业的主体部分。据2000年统计，我国共有各类民办教育机构6万多所，其中民办幼儿园就有4.4万所，占民办教育机构的73.33％。
二、民办幼儿教育的特点和问题
（一）民办幼儿教育的特点
从总体局势和分布而言，我国民办幼儿教育具有如下四个特征：
1．拾遗补缺性。从民办幼儿教育的地位和所占的比例分析，民办幼儿教育在某种程度上仍是公立幼儿教育的一种补充，其比例并未过半；另外，从分布来看，民办园一般建在公立幼儿园相对较少的地方，其一般只能见缝插针地安家落户，与公立幼儿园呈穿插镶嵌的格局。这与我国公立幼儿园一贯受政府的重视和扶持，其办园条件、质量和声誉均在民办园之上有关。
2．灵活多样。在办园层次上，民办园具有明显的高、中、低档次之分，从而满足了不同经济状况的家庭的需求。当然，民办园主要招收的是社会中、低收入家庭的幼儿，从而将招收对象扩大至社会底层的家庭。另外，在办园体制和风格方面，民办幼儿园也具有类型多样、灵活机动的特点。由于国家对民办园的管理较松，民办园的自主性相对较大，他们可以采用多种体制办园，课程和教学也呈现出多种风格。民办园主要靠社会资源办学，因而招揽生源，稳住生源是其生存的关键。为了多招幼儿，扩大办园规模，民办园一般按家长的需求及时调整自己的管理和教学，其运作以市场为导向。
3．规模小、经济效益高。我国民办园一般投资小、规模也小。以2001年为例，2001年民办园有4.4526万所，民办园的幼儿约342万人，平均每园77个孩子；而当年公办园平均每园幼儿数259人，是民办园的3倍以上。另外，民办园由于自筹资金，自负盈亏，因而一般注意开源节流，精打细算，经济效益普遍高于公办园。当然，也有为经济效益而降低办国标准和克扣教师、孩子的现象。
4．地域的差异性。我国城乡之间，东、中、西部之间的民办幼儿教育发展极不平衡，各地发展民办幼儿教育的做法也千差万别。最需要民办幼儿教育的地方是我国广大农村，而由于经济的相对落后，农村的民办幼儿教育最为落后。许多地方还在为普及学前一年的幼儿教育而努力。试比较我国东部、中部和西部的民办幼儿教育，这种不平衡表现得极为明显。如1997年，分布在东部的民办国有1.4527万所，占全国民办园总数的59.39％，中部的民办园有8786所，占全国民办园总数的35.93％，西部的民办园只有1064所，占全国民办园总数的4.68％。
（二）当前存在的问题
我国民办幼儿教育尽管存在的时间不短，但不够成熟和规范。当前民办园的内外环境中还存在许多问题，这些问题又通常交织在一起，颇为复杂。
1．地方政府对民办园的管理急待规范和加强。我国地方政府对民办园管理不力主要体现在四个方面：第一，管理组织不健全。目前全国没有几个省市有与教育部社会力量办学管理办公室对口的专门管理机构，甚至未配备专职的管理人员。县乡一级相应的组织机构和人员更是缺乏。由于我国社会中介组织发育很不成熟。目前还基本上不能协助政府管理民办园，因此，行政管理力量不足的问题显得尤为突出。第二，管理体制不顺。政出多门、多头审批、多头管理是民办幼儿教育长期存在的问题。当前有的民办园在教育行政部门登记注册，有的则在工商管理部门、民政部门登记注册。而非教育主管部门通常不将已登记的民办园报请教育主管部门备案。另外，民办园的教育方面归教育部门管理；保育方面归卫生防疫部门管理；行政方面通常有上级主办者的干预，并要协调多方投资者的利益和观点；还要与税务部门讨价还价是否纳税。第三，缺乏整体规划和质量监控机制。当前我国民办园几乎都是自发办园，因此分布不合理、发展不稳定是常见的现象。另外，有相当部分的民办园未经检查验收，甚至未注册登记，没有办学许可证。即使登记了，登记部门也未实地考察办学条件，平时也很少督导民办园的教学。因此，办学不规范、质量不高成了人们对民办园的普遍忧虑。
2．产权不清，园内管理体制不健全。幼儿园产权一般包括幼儿园的有形资产和无形资产的所有权和支配权，以及以所有权为基础而形成的资产的处置权、经营收入的分配权、幼儿园中止时财产的归属与索取权等。由于民办园投资主体的多样性、投资组合的复杂性和投资目的的盈利性，主权、法人地位以及投资回报问题显然是比较敏感而又特别复杂的问题。另外，大部分民办园是谁出钱谁当家，实行家长式的管理，没有设立董事会、教师工会甚至家长委员会，有的小园集园长、会计于一人，大园就实行“家族式”“小团体式”管理。在这种情况下，幼儿园的保教质量和教师的合法权益都得不到有效保障。
3．收费制度不具体，缺乏可操作性。这涉及两个方面的问题：盈利和生均成本的计算。我国民办园九成以上是投资办园，盈利是不争的事实。但我国政府尚未区分盈利性和非盈利性民办园。在这种情况下，税收上“一刀切”式地都享受国家的相关优惠政策或都按民营非企业标准，甚至是企业的标准收税。这不公平，也不利于充分调动社会的办学资源。另外。由于各民办园的高、中、低档次不同，办园条件差别悬殊，开支种类繁杂，生均成本实际上很难计算。因此，目前各民办园收费标准差别很大，家长也难判断自己的缴费是否公平台理。
4．教师权益难有保障，师资状况令人担忧。民办园难得有转档落户、职称评定、进修学习、评奖等机会；福利待遇普通差于公办园；一般实行聘任制，教师有临时工的心态。因此，民办园的老师一般流动性大，学历层次低，敬业爱岗意识淡薄，普遍感到前途渺茫。
三、发展民办幼儿教育的建议
民办幼儿教育是我国民办教育的主体部分，其问题通常是整个民办教育的共性问题，因而问题的根本解决将依赖于整个民办教育形势的好转。根据有关民办教育的各种政策法规，本文提出如下四个方面的具体建议：
（一）改变政府的职能，加大政府对民办园的宏观管理
组织的完善是政府充分实现其职能的前提条件。因此，当前迫切需要成立专门负责民办教育的组织或机构，起码得有专人负责，以协调各管理部门之间的关系，确保各部门之间分工合作，相互协调，充分发挥整体领导的作用。民办园涉及到的上级领导机构一般包括教育部门、卫生防疫部门、民政部门、税务部门等。在这几个领导部门之中，教育部门应起主导核心作用、其他几个部门应将情况及时上报教育部门备案，以便教育部门作出决策。各部门的政策法规若有冲突，应按特殊法高于普通法的惯例，以《民办教育促进法（草案）》为准。
政府在完善组织结构的同时，还需转变职能，强化以下六个方面的工作：
1．宣传。当前民办园在社会上还领受歧视，社会上还流传着民办园“多余论”“赚钱论”“混乱论”“劣质论”等说法。在这种状况下，政府的宣传鼓励极为重要。要知道，发展民办幼儿教育是由我国经济状况所决定的。有数据表明，中国拥有约占世界1/4的教育人口，而财政性教育经费支出占世界教育公共支出的比例不到3％。也就是说，我国是以约占3％的世界公共教育支出负担着约占世界教育人口的1/4的世界上规模最大的教育。在教育经费严重短缺的情况下，国家优先考虑的教育阶段是义务教育和高等教育。幼儿教育能得到的经费微乎其微。据教育部经费统计资料显示，1998年我国幼儿教育总支出为45.5亿元，其中财政拨款只占55％。而事实上．从过去的几十年来看，我国民办幼儿教育充分调动了社会的办学资源．扩大了教育供给，满足了人们对幼儿教育的差异需求，刺激了竞争机制的形成，从而促使了幼儿教育规模的扩大和质量的提高，其贡献是巨大的。
2．立法。当前需要把我国涉及民办幼儿教育的各种法规政策加以搜集和整理，使之系统化和规范化，保证相互的承接、配合与协调。对不完善的部分要加以补充；对冲突的地方要加以调整；对不合时宜的内容要加以修改；还要认真总结民办幼儿教育在发展过程中形成的有益经验，提升管理民办幼儿教育的好的地方性政策，将它们法律化，以指导全国整个民办幼儿教育事业的发展。
3．规划。各级政府应整体规划所辖区域内民办幼儿教育，以社区为依据设计民办幼儿教育的整体规划图，使其规模适宜，布局合理，踏上理性发展之路。
4．督导。地方政府应对民办幼儿教育进行检查验收、分类定级，并加强日常的监督和调控，将随机抽查和定期复查结合起来，监控保教质量，规范办学。
5．资助。我国民办教育法规鼓励地方政府适当资助民办教育。地方政府可以拿出一部分经费作为奖金，奖励那些保教质量好的民办园，或者资助公办园短缺的地方的民办园，以作为政府对当地幼儿教育的一种扶持。
6．咨询。政府可以设立咨询服务中心或网站，向广大的民办园提供有关政策、人才、民办教育动态、小区建设等方面的信息，以利于民办园的领导及员工了解整个民办教育的状况，做出正确的决策并调整自己。
（二）培育和利用中介组织，加强行业管理
在市场经济的条件下，民办园实行开门办学，它们必须灵活地调整自己。这靠单个民办园是难以完成的，必须有中介行业组织及时为其提供专业上的信息，帮助其做出决策，乃至协调行业内的各种关系和纠纷。从政府的角度考虑，由于目前我国政府的管理组织力量不够，行业的中介组织可适当填补这一空白，参与对民办园的管理。中介组织还可沟通政府、社会和民办园三者之间的关系，提高民办幼儿教育管理的专业水平。
目前我国民间幼儿教育组织从系统上分析已比较完善，有国家、省、县三级的各种幼儿教育组织。但这些组织一般依附于政府，与政府有千丝万缕的关系，组织内成员的素质参差不齐。官员兼职的也较多。这严重影响了幼儿教育中介组织的权威性，必须加以克服。
（三）规范和完善园内的管理体制
《民办教育促进法（草案）》规定民办园要建立董事会、并对董事会的成员资格、议事程序和规则做出具体的规定。如必须由五人以上的成员构成，三分之一的成员要有五年以上的教学和教育经验，实行亲属回避制度。民办园还应设立家长委员会，让家长参与监督和管理；定期召开教职工大会或成立教师工会、让教师参与管理。
在收费制度方面，有两点值得注意；第一，要将民办园分为盈利性和非盈利性两大类，切实解决投资回报的问题。《民办教育促进法（草案）》规定，民办学校（幼儿园）可以有适当的回报，但并没有规定具体的回报率。各地方政府还得定出具体的比率。如以银行的贷款利率为准，或适当局于银行的利率。回报率达到一定的数额就将其划归为盈利性民办园。这种民办园应到工商管理部门注册登记，到教育部门备案，并依据税法向国家纳税，政府在税收上不予优惠。只有非盈利的民办园才能享受国家对教育的税收优惠政策。
第二，允许民办园在收费上有一定的自主权。由于不同的民办园投入差异较大，民办园可以在一定的幅度内对收费自主定价。民办园可将自己的收费项目和标准按隶属关系报请物价部门、财政部门和教育部门备案，并向社会公示，接受社会的监督。当然，物价部门也应根据幼儿园的等级、家长的承受能力、当地的物价水平和过去的收费标准综合权衡，定出民办园收费的上下浮动界限，并对民办园各项支出的内在比例做出规定。
（四）加强师资队伍的建设
良好的师资是优质幼儿教育的根本保证。为提高民办园的师资水平，政府、社会和幼儿园三方都得努力。
1．建立健全的教师社会保障体系。给民办园教师比较可靠的社会福利保障，严格规定民办园的聘任制度和用工制度，保障教师的合法权益，这是让民办园进好人、用好人和留住人的必要条件。如在民办园申请成立之时，就对其师资队伍的学历和工资待遇做出最低规定，并在其成立之后予以核查，不合标准的责其整改，整改后仍不行的取消其办学资格。另外，各地政府要切实贯彻《民办教育促进法（草案）》的精神，给民办园与公办园同等的地位；给民办园的教师与公办园教师同样的社会生存环境，力除各种歧视性的做法。
2．建立教师资源配置机制。各地教育行政部门可将当地所有的幼儿教师登记注册，建立一个教师资源库，以利于各幼儿园选聘教师，也有利于幼儿教师合理流动，找到适合自己的岗位。或许我们可以打破公办园和民办园教师之间、正式招聘的和合同制教师之间的流通障碍，让他们自由流动。当然，这要以保陈民办园教师、合同制教师的合法权益，促进各类教师待遇公平为前提。
3．加强在职学习，在实践中提高教师的素质。民办园可在园内以教科研为着力点，促进教师之间的传帮带，以科研促教学，或引导教师在反思实践中学习；引入竞争机制，使教师的综合素质始终处于积极变化之中；拓宽培训渠道，有效提高民办园教师的整体素质。一般民办园可采取如下三种培训教师的做法：一是请进来，即定期请幼教专家来园指导；二是走出去，派骨干教师外出学习，回来后进行二级培训；三是人员交流，即进行园与园之间教师的交流、合作和互助。
从以上的回顾和思考可以看出，民办幼儿教育的发展与整个社会的政治和经济背景息息相关，政府的政策具有明显的直接推动作用，综合治理民办幼儿教育才能使其踏上健康发展的道路。
